一，政策背景介绍

《中华人民共和国海关监管区管理暂行办法》（以下简称《办法》）于2016年12月27日经海关总署署务会议审议通过，并于2017年8月8日以海关总署第232号令对外公布，自2017年11月1日起施行。同时，《中华人民共和国海关监管场所管理办法》（海关总署令第171号）废止。

从公布到实施之间近三个月的时间，是为了给经营监管场所的企业一个适应期限，以便实现更好的过渡。这体现了海关总署对此部规章的重视程度，以及其对经营监管场所企业的重要程度。 

二，政策亮点解读

亮点1  明确了海关监管区与海关监管作业场所的区分 

《办法》第二章规定了海关监管区的管理，第三章规定了海关监管作业场所的管理，在海关相关法律法规中第一次把这两个概念作了明确的区分。实际上，海关监管区是个大概念，海关监管作业场所是一个相对的小概念，两者既有重叠又有交叉。

进出境运输工具、货物、物品应当通过海关监管区进境或者出境，海关可以在海关监管区内直接进行检查和查验。进出境运输工具或者境内承运海关监管货物的运输工具，应当在海关监管区停靠、装卸，并办理海关手续。但是，进出境货物必须在海关监管作业场所集中办理进出、装卸、储存、集拼、暂时存放等海关监管业务。

因此，以上内容可以理解为：“海关监管区”是进出境运输工具、货物、物品进出关境的通道或者场所，是海关执法的地域范围；“海关监管作业场所”则是集中办理进出境货物、物品进出、装卸、储存、集拼等海关监管业务的场所，相当于传统意义上的“海关监管场所”。

亮点2  强化企业自主经营，淡化海关管理属性

《办法》第二条用“海关监管作业场所”代替“海关监管场所”，从字面上弱化了该“场所”完全属于海关监管，其他部门可能也有监管业务，海关仅仅是对场所的相关“作业”进行监管。例如，对“进出境运输工具或者境内承运海关监管货物的运输工具”的进出和停靠进行监管，对“海关监管货物”的进出、装卸、储存、集拼、暂时存放等进行监管。

对企业在海关监管场所内从事的其他经营活动，海关可以不管，由企业自主经营。例如，《办法》第二十三条规定，允许企业在监管场所内经营非海关监管货物，只要求企业向海关传输非海关监管货物进出监管场所的信息即可，体现了海关监管作业场所姓“企”不姓“海”，从而保障了企业经营的自主性。

亮点3  简化海关监管场所的注册条件和程序

《办法》第十四条、第十五条规定了申请经营海关监管场所的企业应当具备的条件和注册企业应当提交的材料。由于上位法的依据欠缺问题和海关验核特许经营批件的能力问题，海关不再将“拥有土地使用权”“持有特殊经营许可批件”作为申请经营海关监管作业场所应当具备的条件。

同时，海关也对提交申请注册材料作了大量压缩和减少，如“法人代表身份证明”“税务登记证明”“土地权属证明”“特许经营批件”等材料就不必再提交了。申请注册经营海关监管作业场所的企业只要提交“企业注册申请书”“营业执照副本复印件”“海关监管作业场所功能布局和监管设施示意图”即可。

另外，注册申请的审批权限也由原来的直属海关下放到隶属海关，可以由隶属海关直接决定是否审批注册申请，从而简化了行政许可的审批程序。

亮点4  简化进出监管作业场所的放行凭证

运输工具和货物进出海关监管作业场所，场所经营企业应当根据海关的指令予以放行，海关的放行指令可以是电子放行信息，也可以是纸质放行凭证，两者原则上应当是一致的。

此前，海关总署第171号令要求，放行指令必须是海关的电子放行信息和纸质放行凭证同时提供。而《办法》第十九条规定，海关电子放行信息或者纸质放行凭证，两者若具其一，就可以放行，旨在推行海关电子放行信息，以适应海关无纸化通关改革的发展要求。

另外，《办法》还增加了监管场所的经营企业对电子放行信息和纸质放行凭证的三年保存义务。

亮点5  法律责任更合理且更具可操作性

海关总署第171号令的法律责任仅作原则性的规定，即违反171号令规定的，应当“依法处理”。其实，在现有海关法律法规规定的范围内，没有为海关监管场所管理而设立的具体法律责任条款，这导致在实践中违反海关监管场所管理规定的行为，实际上处于“无法处理”的状态，从而影响了海关监管场所的监管效果。

而此次《办法》规定，违反海关监管作业场所管理规定的，视不同情节，应当给予警告，可以并处停业6个月以内的“资格罚”。

监管场所违规经营的行为，“资格罚”比“罚款”更加合理。若用罚款，最多只能处3万元以下罚款（3万元以上罚款，部门规章依法无权规定），无法起到对监管场所违规行为的惩戒作用；若处3万元以上罚款的，则没有上位法依据。但6个月以内的“资格罚”，操作性较强，海关根据过罚相当的原则，可以视情节实施，即可以半个月，也可以1个月，还可以2个月，情节严重更可以6个月，而情节轻微可不予停业。

不过，《办法》第二十七条第三款规定“发生走私行为或者重大违反海关监管规定行为的，海关应当责令经营企业改正，并且暂停其相应海关监管作业场所6个月以内从事有关业务”。

本款规定的合理性和合法性问题有待商榷，理由有如下三点——一是如果走私行为或者重大违规行为是监管场所内的其他主体所为，与监管场所经营企业无关，应当对违法责任主体依法予以处罚，对经营监管场所的企业强制停业，则于法无据，也过于严苛；二是如果违法行为是监管场所经营企业所为，则其构成违反海关法及相关法律法规的规定，应当依法处罚，而不是根据此规定仅作停业处理即可了事；三是“重大违反海关监管规定”的概念模糊，其他相关法律法规也没有相应的界定，实践中很难操作，不宜作为定性处理的法律依据。

三，相关法律法规